稅收執(zhí)法責任制對行政自由裁量權(quán)影響的因素及思考

　　在稅務(wù)機關(guān)的執(zhí)法活動中，自由裁量權(quán)被廣泛地應(yīng)用并滲透到具體執(zhí)法行為的各個環(huán)節(jié)。自由裁量權(quán)是由法律、法規(guī)授予的職權(quán)，是一種“合理合法地進行自由選擇的權(quán)力” 。在具體實踐中，自由裁量權(quán)的過度或不合理行使可能出現(xiàn)以下三種情況：一是行政主體超越法律的授權(quán)行使自由裁量權(quán)，即超越職權(quán)；二是行政主體在法定范圍內(nèi)依照不正當?shù)膭訖C行使自由裁量權(quán)，即濫用職權(quán)；三是行政主體在法定范圍內(nèi)違背法律授權(quán)的目的，不公正或不適當?shù)匦惺棺杂刹昧繖?quán)。《行政訴訟法》賦予了法院對具體行政行為合法性的審查權(quán)，使超越職權(quán)與濫用職權(quán)的行為得到了制約，但不合理的自由裁量權(quán)則缺乏有效的司法救濟，使稅務(wù)機關(guān)在法定范圍內(nèi)的任意執(zhí)法行為缺少有效制約，易導(dǎo)致執(zhí)法不公。稅收執(zhí)法責任制的建立和實施，著力從微觀權(quán)利方面解決了具體權(quán)力行使過程中的制約問題，對于自由裁量權(quán)合理運作的控制作用具有良好的實際效果。

　　一、行政自由裁量權(quán)合理性的判斷及決定因素

　　行政自由裁量權(quán)賦予行政機關(guān)在適用法律、法規(guī)時，可以根據(jù)具體情況、具體要求，在法律法規(guī)規(guī)定的范圍、幅度內(nèi)，依照法律、法規(guī)規(guī)定的方式、標準作出選擇，這種選擇只要在法定的幅度內(nèi)，并符合法定程序，那么即使相對人認為行政決定不公平、不合理，也很難對此提出異議；即使提出異議，也難以得到相對滿意的處理。因此，在實踐中，對稅務(wù)機關(guān)行使自由裁量權(quán)是否“合理”的判斷與控制是一道難題，從理論上解決這一難題并從實踐中加以控制，對于消除執(zhí)法不公的現(xiàn)象具有重要的現(xiàn)實意義。

　　1、自由裁量權(quán)合理性的判斷。

　　筆者認為，對于自由裁量權(quán)合理性的判斷有以下三個標準：一是行政機關(guān)行使自由裁量權(quán)必須符合法律授權(quán)的目的；二是行政機關(guān)運用自由裁量權(quán)作出行政行為，必須建立在正當考慮的基礎(chǔ)上，并符合情理；三是行政機關(guān)的自由裁量行為之間應(yīng)保持一定的連續(xù)性。

　　實際上，在判斷行使自由裁量權(quán)合理與否時，上述三項標準應(yīng)統(tǒng)一、綜合地進行考量。具體來說，行政主體行使自由裁量權(quán)時，必須正確體會立法者的意圖，即立法者制定法律規(guī)范所體現(xiàn)的法律精神和法律原則，并將這種法律精神和法律原則與執(zhí)法機關(guān)所在地的社會經(jīng)濟文化的發(fā)展和具體環(huán)境相結(jié)合，同時保持執(zhí)法的連續(xù)性與穩(wěn)定性，且以促進當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定為目的。行使自由裁量權(quán)的行為符合上述條件才是公正的、適度的、合理的。

　　2、自由裁量權(quán)合理運作的決定因素。

　　在現(xiàn)有立法狀況下，自由裁量權(quán)合理運作的關(guān)鍵取決于兩個方面的因素：

　　其一，行政主體能否正確理解立法意圖，并合理決定“是否行為”以及“如何行為”。自由裁量權(quán)的運作結(jié)果是否符合立法者的立法意圖，取決于行使自由裁量權(quán)的行政機關(guān)及其執(zhí)法人員是否能夠遵循正確的原則行事。在實踐中，執(zhí)法人員由于受個人素質(zhì)、水平、好惡的影響，以及外來因素的左右，都可能導(dǎo)致自由裁量權(quán)的不合理適用。

　　其二，自由裁量權(quán)是否得到了有效的制約和監(jiān)督。如果沒有有效的監(jiān)督制約機制，權(quán)力的行使就可能侵犯相對人的合法權(quán)益，從而背離權(quán)力設(shè)立的初衷，蛻變?yōu)橹\求私利的工具。

　　綜上所述，現(xiàn)階段單純從法律程序上無法有效控制和監(jiān)督自由裁量權(quán)的合理運作。要促使正確合理行使行政自由裁量權(quán)，必須探索一種能夠有效防范和制約行政主體不合理行使自由裁量權(quán)的權(quán)力規(guī)范制約機制。從這個意義上判斷，稅收執(zhí)法責任制就是一項非常有效的監(jiān)督和制約自由裁量權(quán)合理運作的制度體系。

　　二、稅收執(zhí)法責任制對行政自由裁量權(quán)的監(jiān)督和制約

　　稅收執(zhí)法責任制是依據(jù)國家稅法及其相關(guān)法律、法規(guī)，界定稅收執(zhí)法機關(guān)和執(zhí)法人員的執(zhí)法主體資格，明確執(zhí)法責任，規(guī)范執(zhí)法程序，并通過考核執(zhí)法質(zhì)量和追究過錯責任，從而有效地監(jiān)督和規(guī)范稅收執(zhí)法行為，保障稅收管理相對人合法權(quán)益的一種執(zhí)法監(jiān)督制約制度。它以強化責任追究為突破口，著力從微觀權(quán)利方面解決具體權(quán)力行使過程中的制約問題，使自由裁量權(quán)的合理運作得到了有效的監(jiān)督和制約。

　　1、稅收執(zhí)法責任制將權(quán)力分解量化，規(guī)范稅務(wù)執(zhí)法人員正確行使自由裁量權(quán)。稅收執(zhí)法責任制首先解決的是執(zhí)法主體亦即責任主體問題，對現(xiàn)行的法律法規(guī)進行分類梳理，根據(jù)管轄區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟與社會發(fā)展狀況，科學地確定管理部門及其管理權(quán)限，審定執(zhí)法主體資格，明確執(zhí)法依據(jù)，徹底改變“執(zhí)法主體不明、責任不清”的現(xiàn)象；其次，執(zhí)法責任制的核心內(nèi)容是明確執(zhí)法責任目標，明確執(zhí)法責任。稅務(wù)機關(guān)將執(zhí)法責任逐級逐層予以細化，最終落實到具體的執(zhí)法崗位和執(zhí)法人員，形成人人負其責、人人有壓力的責任體系，有效防止稅務(wù)人員行使自由裁量權(quán)時拖延履行法定職責、不認真履行職責情況的發(fā)生。