一、背景情況
　　護理工作是醫(yī)療衛(wèi)生工作的重要組成部分，與醫(yī)療安全和醫(yī)療質量息息相關，護士在醫(yī)療、預防、保健和康復工作中發(fā)揮著重要作用。建國以來，國家先后發(fā)布了《醫(yī)士、藥劑士、助產士、護士、牙科技士暫行條例》（政務院1952年發(fā)布，因各種原因而停止施行）、《國家衛(wèi)生技術人員職務名稱和職務晉升條例》（衛(wèi)生部1956年發(fā)布）、《衛(wèi)生技術人員職稱及晉升條例（試行）》（國務院批準，衛(wèi)生部1979年發(fā)布）和《關于加強護理工作的意見》（衛(wèi)生部1979年發(fā)布）等法規(guī)、規(guī)章和文件，但由于沒有建立起嚴格的考試、注冊和執(zhí)業(yè)管理制度，致使護理隊伍整體素質難以提高，醫(yī)療質量難以保證。
　　（一）大量未經(jīng)專業(yè)培訓和未經(jīng)正規(guī)專業(yè)培訓的人員涌進護士隊伍。雖然衛(wèi)生部、勞動人事部曾經(jīng)多次明令禁止各地安插非衛(wèi)生技術人員從事衛(wèi)生技術工作，但由于沒有一部關于護士資格管理的法規(guī)，各級醫(yī)療機構無法阻止這一現(xiàn)象的發(fā)生。
　　根據(jù)我部1985年的調查，在當時全國63萬護士中，未經(jīng)專業(yè)培訓和未經(jīng)正規(guī)專業(yè)培訓的占30％。山東省1990年調查顯示，全省30至39歲的護士中，47.19％未經(jīng)系統(tǒng)專業(yè)培訓。1987年我國共有護士（師）717596人，至1988年增至829261人，一年內便增加了111665人，而同期的護理專業(yè)畢業(yè)生總數(shù)僅有34562人，其余進入護士隊伍的66103人中，大部分是未經(jīng)專業(yè)培訓或未經(jīng)正規(guī)專業(yè)培訓的人員。
　　（二）護理教育萎縮，損害了護理事業(yè)的基礎由于各地大量安插未經(jīng)專業(yè)培訓和未經(jīng)正規(guī)專業(yè)培訓的人員從事護士工作，擠占了護士崗位，使大量正規(guī)護理專業(yè)畢業(yè)生難以安排工作，形成“護理專業(yè)畢業(yè)生過剩”的假象，致使一些地區(qū)為此停辦了一批衛(wèi)、護校和減少護理專業(yè)招生人數(shù)。此外，由于沒有嚴格的護士資格管理法規(guī)，助長了各地亂辦學的歪風，阻礙了護理教育質量的提高。這些都嚴重影響了護理隊伍的建設，損害了護理事業(yè)的基礎。
　　（三）護理事故難以控制，醫(yī)療護理質量無法保證。由于護理隊伍整體素質不高，又沒有建立嚴格的護士執(zhí)業(yè)許可和執(zhí)業(yè)管理制度，致使護理事故時有發(fā)生，醫(yī)療質量難以保證。
　　二、制定本《辦法》的必要性
　　護士資格考試制度和護士執(zhí)業(yè)許可制度是世界各國護士管理的成功經(jīng)驗，我國應當借鑒這一經(jīng)驗，并結合我國的實際情況，建立我國的護士執(zhí)業(yè)資格考試制度和護士執(zhí)業(yè)許可制度。
　　（一）實行護士執(zhí)業(yè)資格統(tǒng)一管理的制度，是提高我國護士質量的根本保證。我國護理教育比較薄弱，各地培養(yǎng)的護理專業(yè)畢業(yè)生的理論水平和實際能力參差不齊，有些不能勝任臨床護理工作，實行護士執(zhí)業(yè)資格考試制度可以促進護理教育質量的提高，保證臨床用人的基本理論水平和基本技能，從而保證護士質量。
　　（二）建立護士執(zhí)業(yè)資格考試制度和護士執(zhí)業(yè)許可制度，是遏止安插未經(jīng)專業(yè)培訓和未經(jīng)正規(guī)專業(yè)培訓的人員從事護士工作的有效手段。以往之所以對安插未經(jīng)專業(yè)培訓和未經(jīng)正規(guī)專業(yè)培訓的人員從事護士工作的現(xiàn)象屢禁不止，其中一個重要的原因是沒有建立護士執(zhí)業(yè)資格考試制度和護士執(zhí)業(yè)許可制度，沒有一個統(tǒng)一的尺度來衡量什么是合格護士，傳統(tǒng)的職務職稱管理制度和人事管理制度由于評定和管理權限過于分散，隨意性太大，難以杜絕未經(jīng)專業(yè)培訓和未經(jīng)正規(guī)專業(yè)培訓的人員進入護士隊伍。建立護士執(zhí)業(yè)資格考試制度和護士執(zhí)業(yè)許可制度，統(tǒng)一全國護士上崗的基本資格，并由衛(wèi)生行政部門統(tǒng)一管理護士的執(zhí)業(yè)許可，可以有效地遏止安插未經(jīng)專業(yè)培訓和未經(jīng)正規(guī)專業(yè)培訓的人員從事護士工作。
　　（三）建立護士執(zhí)業(yè)資格考試制度和護士執(zhí)業(yè)許可制度，是保證醫(yī)療護理質量和保護公民就醫(yī)安全的根本措施。現(xiàn)行的護理管理制度一方面無法保證護士隊伍的整體素質，另一方面大量的護理員頂替護士上崗，從而使護理質量難以保證，并造成許多護理事故。建立護士執(zhí)業(yè)資格考試制度和護士執(zhí)業(yè)許可制度，可以從根本上改變這種狀況。
　　三、起草過程
　　我部自1985年開始起草《中華人民共和國護士法》的工作，幾年來通過研究國內外有關資料文獻，總結建國以來護士管理的成功經(jīng)驗，并對我國護理隊伍的現(xiàn)狀作了較深入的調查研究，起草出《中華人民共和國護士法（草案）》。在此基礎上，經(jīng)過召開座談會、書面征求意見等多種形式，聽取了全國各地的衛(wèi)生行政部門、有關專家學者、各級各類醫(yī)療衛(wèi)生機構的護士、護理管理人員以及國務院有關部委、解放軍總后衛(wèi)生部等各方面的意見，對原稿幾經(jīng)修改和完善。
　　為配合即將施行的《醫(yī)療機構管理條例》的實施，盡快建立護士資格考試制度和護士執(zhí)業(yè)許可制度，經(jīng)反復論證，決定先制定《護士管理辦法》，在原《中華人民共和國護士法（草案）》的基礎上起草了《護士管理辦法》。
　　四、幾點說明
　　（一）《護士管理辦法》的宗旨：《護士管理辦法》（以下稱《辦法》）是為了加強護士管理，提高護理質量，保障醫(yī)療和護理安全，保護護士的合法權益（第一條）。
　　（二）關于《辦法》中護士的概念：本《辦法》所稱“護士”是法律意義上的護士，即“按本辦法規(guī)定取得《中華人民共和國護士執(zhí)業(yè)證書》并經(jīng)過注冊的護理專業(yè)技術人員”（第二條），這不同于護理職稱序列中的“護士”，而是作為一個職業(yè)（護士職業(yè)）的從業(yè)人員的統(tǒng)稱。本《辦法》中的“護士”不包括助產士。
　　（三）關于護士執(zhí)業(yè)資格的管理：護士執(zhí)業(yè)資格是具有從事護士工作的基本理論和實踐能力水平的標志，它涉及臨床護理質量和病人醫(yī)療安全，護士執(zhí)業(yè)資格管理是醫(yī)政管理的一項的重要內容。
　　 《辦法》規(guī)定了參加護士執(zhí)業(yè)考試的基本資格，即“獲得普通中等衛(wèi)生（護士）學校護理專業(yè)以上畢業(yè)文憑者”（第七條）。該規(guī)定體現(xiàn)了本《辦法》的宗旨——提高護理質量、促進護理教育和護理學科的發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，全國護士總數(shù)在1980至1985年間平均每年增加3.424萬；1985至1990年間平均每年增加6.75萬；1990至1991年增加3.74萬，預計今后五年內全國護士年人數(shù)的遞增需求量每年不超過5萬，從教育司提供的資料看，目前我國普通中等衛(wèi)生（護士）學校護理專業(yè)培養(yǎng)能力可達6～9萬畢業(yè)生/年，完全可以滿足臨床對新護士的需求。部分偏遠落后地區(qū)可以通過定向培養(yǎng)等方法滿足基本需求。
　　《辦法》規(guī)定了免考條件，即具有大專以上護理專業(yè)學歷和在省級以上衛(wèi)生行政部門確認免考資格的普通中等衛(wèi)生（護士）學校護理專業(yè)畢業(yè)的，可以免于護士執(zhí)業(yè)考試（第七條）。目前我國的護理教育仍以中專為主，大專和本科較少，但質量較高。規(guī)定取得大專以上學歷者免考有利于促進高等護理教育，同時規(guī)定具有較高教學質量的普通中專衛(wèi)（護）校的畢業(yè)生免考，可以減輕畢業(yè)生負擔，也符合我國的國情。
　　護士執(zhí)業(yè)考試合格即取得護士執(zhí)業(yè)的基本資格，但取得護士執(zhí)業(yè)資格的人還不是法律意義上的護士，她還必須經(jīng)過注冊。
　　（四）關于執(zhí)業(yè)注冊：注冊是行政機關行使許可權的一種形式。取得護士執(zhí)業(yè)資格的人經(jīng)護士執(zhí)業(yè)注冊后，便成為法律意義上的護士，享有護士的權利，并履行護士的義務。
　　《辦法》規(guī)定護士注冊的有效期為二年，護士注冊期滿前六十日可按規(guī)定辦理再次注冊（第十六條），并規(guī)定注冊時必須繳驗的證明，（第十四條），其中“省級衛(wèi)生行政部門規(guī)定提交的其他證明”是指省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)本地的情況，可以規(guī)定參加繼續(xù)教育作為護士再次注冊的條件，以促進護士的知識更新和水平的提高，具體要求由各省、自治區(qū)、直轄市在實施細則中規(guī)定。
　　《辦法》規(guī)定連續(xù)五年以上未經(jīng)注冊者申請注冊，必須按省、自治區(qū)、直轄市衛(wèi)生行政部門的規(guī)定進行三個月的臨床實踐，并向注冊機關提交有關證明，方可辦理注冊（第十七條）。這一規(guī)定主要是考慮到臨床醫(yī)學和護理學技術發(fā)展較快，因各種原因脫離護士崗位多年后重新做護士，必須有一個熟悉和適應的過程，必須經(jīng)過重新學習，才能保證醫(yī)療護理安全。
　　《辦法》規(guī)定的不予注冊的情形包括因健康原因不能或不宜執(zhí)行護理業(yè)務（第十八條第（二）項）和其它不宜從事護理業(yè)務的（第十八條第（五）項）。前者主要是針對盲、聾、啞、肢體或精神殘疾以及法定傳染病的發(fā)病期等情況；后者主要是針對品行等情況。
　　（五）關于執(zhí)業(yè)管理：實行護士執(zhí)業(yè)許可制度即按本《辦法》規(guī)定注冊者方可從事護理業(yè)務（第十九條）。同時，《辦法》規(guī)定了兩種例外的情況：護理專業(yè)在校生或畢業(yè)生進行專業(yè)實習，以及連續(xù)五年以上未經(jīng)注冊者在注冊前進行臨床實踐的，必須按衛(wèi)生部的有關規(guī)定，在護士的指導下進行（第十九條第二款）；護理員從事生活護理工作，必須在護士的指導下進行（第二十條）。該規(guī)定一方面強調了護士的職業(yè)壟斷權，未經(jīng)注冊者（包括護理員）不得從事護士工作，另一方面也明確了護士對護理員和實習生進行業(yè)務指導的法律責任。