城市行政體制改革系列調查報告

　　3.工作人員超編

　　各區的正式編制一般都在150－200人之間（少數廈高達200人以上）。但由于各種臨時性機構林立以及人浮于事，互相扯皮現象嚴重，每個區都從街道委員會、區矚企業中抽調若干以工代干性質的臨時工作人員，這類人數量很大，約占全部工作人員的三分之一。使得區級機關十分龐大。

　　三、撤銷中小城市區級建制的理由

　　首先，界定一下中小城市的概念，理論標準是50萬人口以下稱中小城市。但從城市總的情況看， 100萬人口以上城市與100萬人口以下城市在其運行、管理各方面存在較大差異，而100萬以下則無明顯差別，故以100萬為界劃分大中城市比較符合現實。我們這里所說的中小城市，即揩100萬人口以下的城市。

　　問題的提出始于對區級建制存在的合理性及其價值的懷疑，最初的理由很簡單，第一，中小城市既具有人口密集，工業集中，經濟、政治、文化相對發達等城市特征，但交通、住房等社會問題不如大城市突出，規模也相對小得多。中小城市機構設置與行政管理有何特點，以往極少注意，談到城市無論大小部一樣，這從理論上講不太科學。有的中小城市僅相當于大城市的一個區，甚至無論地域還是人口都不如大城市的一個區，是否也要象大城市那樣劃分若干個小城區？第二，已有一些城市進行了改革，把原來三個區或四個區合并成兩個區甚至一個區，不僅不影響城市的管理，而且有利于城市整體協調與功能發揮。有些小城市，人口僅二、三十萬，又不轄郊縣，也要設立一個所謂的“城區”，增加一個層次，實無必要。第三，很多區領導和工作人員抱怨手中無權，于工作別扭，認為市領導不肯放權，對區的工作不重視。我們走訪的許多市領導的意識中似乎并不存在區，除了召開人大、政協會議或黨代會外，市政領導與區的聯系很少，而與各部委辦、主管局之間的關系則十分密切，矛盾癥結何在？帶著上述問題，我們對區的結構一功能進行了深刻分析，發現了弟四點理由，也是最根本、最關鍵的理由：區級政權組織作為國家政權系統的一個組成部分，并不具備屬于自身的獨立功能。目前區政權組織所做的工作只是城市功能的不正常或畸形表現。

　　現代城市政府的功能到底是什么？有人說是管理，有人說是服務，其實并不矛盾，在一種意義上是管理，另一種意義上就是服務。究其實質，城市政府的作用就是＊過有效的管理達到為居民創造一個優美、舒適的工作、學習、生活的環境這樣一個服務目的。但是，如果粗略劃分，兩者還是可以區別的，并且，這種區分對城市機構的設置具有很大的指導意義。據此，我們將前文所描述的區政府功能作了一些有意義的調整，類歸為管理和服務兩大部分。

　　上表左邊是目前區政府履行的主要職能.共五大部分，右邊則是我們依據行政管理原理對中小城市總體功能的分類。一經綜合調整，就比較清楚地看出，右邊第一大類即管理功能，基本屬于國家行政事務管理活動范圍，是需要國家行政推行或干預的直接性國家行政事務。這類功能雖然區政府有所體現，但科學意義上應由市政府具備，因為城市是一個相對集中的整體，無論是城市的發展規劃或模式設計，還是對政治、經濟、文化、衛生、科技、教育等行政事務的管理，都具有嚴密的系統性，需要總體考慮。尤其是城市總體規劃，是城市為適應現代化發展需要而日益重視和必須具備的重大功能。人為劃分成不同的區，造成不必要的條塊分割，嚴重影響城市總體功能的實現，區對上述各種功能只是一種名義上的或者是部分的因而也是畸形的實現。如區政府履行城市市政管理功能維修公用基礎設施時，僅負責本區范圍內各街巷里弄小道的翻修，拓建，所有交通干道、支線都歸城建、市政工程部門管：又如文教系統中，所有中學、中專、職校、干校等全由市政府管理，只有小學由區政府負責。完全是人為因素破壞了教育管理的系統性。最典型的是經濟管理，區名義上執行這一功能，但實際上只擁有數量極少的區屬企業（街道工廠實行間接管理）。規模稍大，經濟效益稍好的企業全由市里收管。即使是數量極少的這部分區屬企業，也不應由區政府按現在的方法管理。在調查中，幾乎所有的區領導都介紹了他們是如何抓經濟的，把這看作是工作中心轉移的標志，這是一種誤解，當然，也是現行管理體制的弊端所在。正確的做法應該是區政府如何創造條件，為經濟活動提供優質服務，而不是眾多領導圍著幾個小廠團團轉。象上述區政府功能的畸形化幾乎在各項管理中都存在。由此，我們可以解釋一個長期以來尤其是機構改革以來爭論不休的對區級政權是否要放權的問題。區級政權組織一直抱怨自己作為一級國家政權，權力得不到保障，不僅不是一級財政，而且各方面都無相對獨立的權力，于是紛紛要求市里給予放權，有些城市確實這么做了。但是，我們認為，這里不存在是否放權的問題，打破既成事實造成的傳統觀念，我們就可發現，上表右側第一類管理功能部分的權不僅不能下放給區，而且要從區里全部收回到市，即管理功能上交。