城市行政體制改革系列調(diào)查報告

　　上表右側(cè)第二大類是服務功能，這部分內(nèi)容屬于社會性具體事務。過去我們很少把行政事務與社會事務加以區(qū)別，結(jié)果一切由國家行政系統(tǒng)包辦代替，不僅違反了社會事務管理活動的規(guī)律，而且是造成國家行政機構(gòu)龐大的重要原因之一。現(xiàn)代科學行政管理原則要求國家行政活動應減少到最低限度，把屬于社會事務性活動交還社會，實現(xiàn)社會自我管理。

　　此文篇幅有限，對這一問題不作理論上的詳細分析。從調(diào)查情況看，服務功能類的活動，雖然名義上屬于區(qū)政府，卻都是由街道、居委會具體實施的。例如服務類第一種功能一社會公共福利，絕大多數(shù)是街道居委會承擔的。象敬老院，托兒所，幼兒園，各城市一直交由街道管理（市立機關、單位托兒所不在其列，然而這正是需要改革的。各機關、單位應將此類事務全部交由社會辦理，集中精力抓本職工作）。而計劃生育工作，民事糾紛調(diào)解，形勢、政策、法制宣傳，軍（警）民共建精神文明活動等則完全是街道居委會所為。即是說，第二類功能本來就不是區(qū)政府履行的，應該全部下放給街道、居委會，這從行政管理規(guī)律上來講也是科學的。所以我們主張：服務功能下放。

　　經(jīng)過科學分解，區(qū)政府功能一部分上交給市，一部分下放給街道居委會，本身因此而失去了存在的價值。

　　四、撤銷中小城市區(qū)級建制的優(yōu)點

　　以上分析，使得撤銷中小城市區(qū)級建制的優(yōu)勢顯而易見。

　　首先，有利于城市的總體設計和功能發(fā)揮。撤消了區(qū)，消除了人為的塊塊分割，使城市成為一個整體，不僅減少了區(qū)與區(qū)之間的矛盾，還為市政府對城市管理與發(fā)展制定總體規(guī)劃、統(tǒng)盤考慮提供了可能，有利于城市功能的高效發(fā)揮。

　　其次，有利于行政機構(gòu)的精干合理。區(qū)級政權(quán)組織原本就存在眾多弊端，表現(xiàn)在機構(gòu)重疊、職責不分，從而引起互相扯皮、人浮于事、效率低下，如環(huán)保局、愛衛(wèi)會、“五四三”辦公室等部門職責權(quán)限無法劃清；又如房管局、城建局、房屋建筑辦公室、拆遷辦公室之間的關系也很難處理；還有老干部局與老齡工作委員會、科協(xié)與退休科協(xié)及科技同等扯皮機構(gòu)，根本談不上科學性、合理性、撤銷區(qū)級建制，可望從根本上鏟除弊端。

　　再次，有利于行政效率的提高。行政系統(tǒng)的層次劃分要合理，在任何情況下越少越好，不僅是減少了機構(gòu)和人員，更重要的是加快信息傳遞，降低由于層次轉(zhuǎn)換所產(chǎn)生的信息誤差，以提高行政管理的效率，撤銷可有可無的區(qū)級建制，正符合這一原則。

　　又次，還可減少行政人員過巨，節(jié)約行政經(jīng)費。根據(jù)1984年資料，我國100萬人口以下的城市就有281個，如果按50萬人至100萬人口的城市平均設4個區(qū)， 20萬至50萬人口的城市設2個區(qū)， 20萬以下平均設1個區(qū)，僅1984年全國就有450至500個區(qū)。若按每個區(qū)正式在編人員和臨時工作人員相加250人計算，共有行政人員11～12萬之多。假設其中三分之一被充實到市或街道居委會，還可減員7～8萬，這是一個保守的但已非常可觀的數(shù)字。

　　最后，有利于發(fā)揚社會主義民主，體現(xiàn)人民自治原則。社會主義民主的實質(zhì)性內(nèi)容是人民當家做主，這一點已由憲法規(guī)定，但具體實現(xiàn)方式并未完全解決。目前進行的政治體制改革，從總體上說就是一個政治民主化問題，其中一個很重要的內(nèi)容就是在可能范圍內(nèi)采用自我管理的自治方式更直接地體現(xiàn)民主原則.取消區(qū)級建制后，相當一部分功能轉(zhuǎn)交給人民自治組織的街道居委會（街道雖是區(qū)政府的派出機構(gòu)，實質(zhì)上已轉(zhuǎn)化為人民自治組織的領導協(xié)調(diào)機構(gòu)），這樣做的結(jié)果不僅直接體現(xiàn)了人民自治原則，而且通過人民群眾自我管理過程，鍛煉了人民群眾的自治能力，培養(yǎng)了民主精神，增強了民主意識，提高了行使民主權(quán)利的自覺性和主人公的責任感。

　　五、具體辦法與措施

　　綜合各方情況，特別是許多市、區(qū)實際部門工作同志的意見，我們對撤銷區(qū)級建制后的城市機構(gòu)設置及人員安排提出以下幾點構(gòu)想。

　　1.在市府設立城區(qū)工作委員會。區(qū)撤銷后，一部分功能上交給市，市府可通過設立城區(qū)工作委員會來承擔。城區(qū)工作委員會與目前機構(gòu)改革相適應，成為市府直接領導下的部委辦機構(gòu)，將城建局、環(huán)保局、城市規(guī)劃辦公室、市政工程公司、房地產(chǎn)局等各履行城市建設、管理功能的部門統(tǒng)一歸口領導。由于上述機構(gòu)各市原先都已設置，不必增加很多編制或設立新機構(gòu)。需要說明的是，設立城區(qū)工作委員會只是那些實行市管縣新體制的城市才有必要，未實行市管縣體制或無郊縣的市由于市政府工作僅面向城市本身，則可不必設立這樣的機構(gòu)。

　　2.強化街道居委會組織。服務類功能下放后，現(xiàn)有的街道居委會就不太適應了，需要強化。街道辦事處目前是由少數(shù)區(qū)政府在編的國家工作人員和一些靠事業(yè)、企業(yè)經(jīng)費開支的非國家工作人員組成，居委會則純粹是群眾自治組織。我們所說的強化主要是指街道辦事處，一般每個區(qū)統(tǒng)屬4～5個街道辦事處，全市平均也不過數(shù)十個，可作為城區(qū)工作委員會派出機構(gòu)直接歸其領導，從管理幅度看也不為寬。街道辦事處可比現(xiàn)在規(guī)模擴大三分之一至一倍，以保證區(qū)下放功能的履行。居委會體現(xiàn)了我國社會主義制度的特色，在國家管理實施中起著不司“替代的重要作用。區(qū)級建制取消后，居委會將更為重要，需加強居委會地位、作用的研究探索，改革、充實、完善這一群眾自治組織，充分體現(xiàn)我國社會主義制度的特色。